Refrescante Governança do Comércio Global.
Autor: Rohinton P. Medhora, CIGI.
Durante a maior parte da pós-Segunda Guerra Mundial, o crescimento do comércio foi aproximadamente o dobro da taxa de crescimento da renda. Isso não é mais o caso. Nos últimos dois anos, os volumes do comércio global se estenderam, uma tendência associada à recessão e à não recuperação.
Mas a importância do comércio de bens, serviços e propriedade intelectual - como motor de prosperidade e bem-estar global, e como a incorporação de um mundo integrado e pacífico não diminuiu. Em face das circunstâncias alteradas - o crescente cepticismo público da globalização e do livre comércio e a política doméstica volátil - o caso de um intercâmbio aberto deve ser feito e não simplesmente assumido. Também deve ser apoiado por arranjos confiáveis e viáveis que reflitam a realidade.
Infelizmente, uma reforma abrangente da governança do comércio mundial se mostrou difícil. A economia global moderna é cada vez mais impulsionada pelo comércio digital e comércio de propriedade intelectual, e isso muda a natureza do comércio global e como é gerenciado.
Em julho de 1944, negociadores de quarenta e quatro países se reuniram em Bretton Woods, New Hampshire, para tentar criar uma nova ordem internacional. Eles aprenderam bem as lições das três décadas de conflito anteriores: que um sistema de comércio e finanças global integrado e funcional era a chave para a paz e a prosperidade. Eles também reconheceram corretamente o que precisava evitar para evitar conflitos semelhantes no futuro. Diminuir os volumes de crédito e comércio desencadeados pelo domínio de impulsos protecionistas equivocados, as nações sobrecarregadas por pagamentos de reparações e instituições multilaterais equipadas com cenouras e palitos não teriam lugar nessa nova ordem econômica internacional.
Para esse fim, discuteu-se uma grande variedade de propostas, incluindo algumas que até hoje podem ser consideradas de grande alcance. Com base no entendimento de que a reconstrução pós-guerra, a integração financeira internacional e o comércio global foram acompanhados, os participantes propuseram a criação de três instituições distintas dedicadas a cada uma dessas áreas. Embora as propostas para a reconstrução - o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento - e a integração financeira - o Fundo Monetário Internacional (FMI) - foram implementadas em 1945, o comércio se mostrou mais difícil. A carta de uma Organização Internacional de Comércio (ITO) tornou-se impossível para alguns legisladores nacionais aprovarem, com a oposição mais séria do Congresso dos EUA. A principal causa de oposição no Congresso foi o sentido de que o ITO, mais do que as outras duas organizações, afetaria a soberania nacional.
Dadas essas dificuldades, até a criação da Organização Mundial do Comércio (OMC) em 1995, a governança do comércio mundial foi fragmentada. Isso equivale a uma série de negociações, ou "rodadas", geridas por um acordo multilateral conhecido como Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT), paralelamente a uma constelação de acordos comerciais regionais.
As Consequências do Sucesso.
Através de oito rodadas de negociações do GATT, as tarifas médias nos produtos industriais foram significativamente reduzidas. Embora permaneça um debate sobre a quantidade de tarifas, não há disputa sobre a direção da mudança ou a importância de cimentar os princípios da reforma comercial no discurso global. No entanto, quatro desenvolvimentos separados mas ligados frustraram as tentativas de fazer o GATT - e, posteriormente, a OMC que o substituiu - a peça central da governança comercial global.
Primeiro, enquanto o secretariado do GATT lidava com seu status provisório não institucionalizado, elementos importantes da política comercial - como taxas de câmbio, barreiras ao comércio em países em desenvolvimento e normas e padrões em torno de bens e serviços negociados em países desenvolvidos - ficaram incorporados em outros fóruns como o FMI, o Banco Mundial e a Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico.
Em segundo lugar, o sucesso do processo de redução tarifária de 1948 a 1994 significou que as demais questões eram intrinsecamente intratáveis. Chegar a um acordo sobre a redução de barreiras em setores politicamente sensíveis, como a agricultura, a redução de barreiras não-tarifárias e a resolução de questões mais centradas no meio doméstico, como a política de concorrência, se revelaram difíceis. A criação da OMC em 1995 teve como objetivo ajudar a avançar essas reformas, mas a chamada Rodada de Desenvolvimento de Doha, que começou em 2001, falhou precisamente nesses cardumes.
Em terceiro lugar, ambos os acordos regionais fora da OMC e os acordos plurilaterais na OMC proliferaram. O banco de dados da OMC grava 635 notificações de acordos comerciais regionais, dos quais 423 estão atualmente em vigor. Eles são "compatíveis com a OMC" no sentido jurídico restrito de estarem em conformidade com o Artigo XXIV do GATT, que permite acordos comerciais regionais desde que sejam cumpridos critérios específicos. Alguns acordos comerciais regionais podem apoiar o sistema multilateral de comércio da OMC, servindo de estufas de experimentação que podem ser ampliadas globalmente, como tem sido o caso das normas e serviços ambientais. Mas o número e o alcance de alguns desses acordos - todos os membros da OMC pertencem a pelo menos um acordo regional - sugere que o regime comercial multilateral centrado na OMC não é o motor da ordem comercial atual ou futura.
Finalmente, a natureza do comércio global está mudando rapidamente. As regras para o comércio de bens manufaturados conduziram as negociações do GATT, mas as últimas três décadas viram um aumento significativo no comércio de serviços, o que exige um regime de governança diferente.
No entanto, a reforma abrangente ainda não seguiu. Agora vivemos em uma economia baseada em idéias digitais e idéias. Os fluxos de dados transfronteiriços cresceram em um fator de quarenta e cinco entre 2005 e 2018, e o ritmo deverá acelerar. Em 1975, cerca de um quinto do valor das empresas da S & P 500 foi devido a ativos intangíveis, como patentes e outras propriedades intelectuais, e quatro quintos aos ativos tangíveis. Hoje essa proporção é revertida. Regras e protocolos para comércio digital e comércio de propriedade intelectual exigem uma nova abordagem do multilateralismo.
Em face de tais tendências, a comunidade de governança do comércio global tem sido esclerótica, na melhor das hipóteses, lutando contra a guerra de ontem. Surrealmente, quinze anos após a Rodada de Doha ter sido lançada, a OMC espera continuar quando, de fato, o mundo prosseguiu.
Organizações como as economias principais e emergentes do Grupo dos Vinte (G20) podem desempenhar um papel de liderança no impulso de um avivamento na governança comercial global. Primeiro, em sua próxima cúpula em Hamburgo, em julho, os líderes do G20 devem redescobrir a sensação de propósito que os uniu no auge da crise financeira global em 2008 e 2009. O G20 está à deriva há alguns anos e as cúpulas tiveram uma sensação de homem de trabalho e não de líder para eles. Julho de 2017 será diferente, com um novo presidente dos EUA, uma China potencialmente irritada e as lideranças européias que participam do modo claramente pós-Brexit. Mas imagine se a dinâmica de muitas eleições de medo na França e na Alemanha que possam levar os populistas ao poder e a primeira grande cúpula mundial para o presidente Donald J. Trump - é canalizada para um programa significativo para reviver o comércio e avançar na cooperação macroeconômica.
As chances são longas, mas não estranhas. Já aconteceu antes. Em Washington, DC, em novembro de 2008, com o mundo encarando um abismo financeiro, os líderes do G20 fizeram chamadas coordenadas fortes e efetivas para evitar uma guerra comercial total. Desta vez, pode haver uma recuperação natural no comércio se uma recuperação econômica estimulada pelos investimentos em infraestrutura nos Estados Unidos é sustentada.
Mas a parte desconhecida aqui é como o relacionamento entre a China e os Estados Unidos vai se desempenhar, pois é difícil ver qualquer progresso na governança global sem sua participação. Ironicamente, é um ponto comum sobre as taxas de câmbio - onde a China não é mais um manipulador - que irá fortalecer o progresso no comércio global, pois é um axioma na era da baixa tarifa que os movimentos cambiais dominam os regimes tarifários. No entanto, a retórica difícil em relação à China da administração Trump entrante não é um bom augúrio para este relacionamento G2 que contribui para a governança do comércio global.
Os líderes do G20 também podem refletir sobre o futuro da OMC, que continua a oferecer dois bens públicos globais de importância vital. Em primeiro lugar, os principais princípios da OMC - tratamento da nação mais favorecida, reciprocidade, transparência e tarifação - são o que o diretor-geral da OMC, Roberto Azevêdo, compara ao sistema operacional de um computador. E, em segundo lugar, o processo de solução de controvérsias, que está sendo usado com mais freqüência e por um número maior de países, continua a ser uma peça central do sistema de comércio global.
Mas a superficialidade do compromisso com a globalização foi profundamente reveladora depois do fim da Rodada de Doha parar logo após o lançamento. Apesar do cataclismo do 11 de setembro, em cuja sombra a rodada de negociação foi lançada, os países desenvolvidos não conseguiram se conectar aos pontos que o comércio cria um círculo virtuoso em torno da prosperidade, desenvolvimento e segurança. Por sua vez, os países em desenvolvimento, agora ostentando vários poderes regionais e, de fato, globais em seu meio, não poderiam ultrapassar uma visão de mundo Norte-Sul. Ninguém tinha lido seu David Ricardo. Em vez disso, todos estavam em uma mentalidade de jogo de soma zero.
Uma implicação há muito atrasada deste estado de coisas é que a abordagem do grande negócio, na qual nada é acordado até que tudo esteja de acordo, acabou. Em vez disso, os acordos sectoriais em áreas críticas para a economia do século XXI podem ser prosseguidos com mais vigor. O Acordo de Tecnologia da Informação é uma modesta fonte de progresso aqui, com todos os principais membros da OMC no caminho para diminuir significativamente ou eliminar tarifas e outros deveres sobre produtos de tecnologia de comunicação e informação de nova geração até 2019. O Acordo de Mercadorias Ambientais é uma história menos feliz , com a reunião de dezembro de 2018 das partes, resultando apenas em um acordo para continuar as discussões.
Subjacente a ambos os acordos é o debate sobre como gerenciar a propriedade intelectual, a nova moeda global. O acordo sobre os Aspectos Relacionados com os Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio (TRIPS), originalmente assinado em 1994, deve se refrescar à luz da acumulação de evidências sobre sua inadequação para recompensar os inovadores ou punir fraudes efetivamente.
Nesta perspectiva, a possível pausa nas principais negociações comerciais regionais pode ser bem-vinda. O presidente eleito Trump quase não rejeitará a Parceria Transpacífica (TPP) e a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimentos (TTIP), enquanto potencialmente revisando o Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA). Não é apenas a administração Trump que teve reservas sobre a natureza intrusiva desses negócios; outros países questionaram as disposições centradas nos Estados Unidos sobre a arbitragem investidor-estado e sobre os regimes de propriedade intelectual.
Esse ceticismo não deve ser surpreendente. Ao longo da era pós-guerra, a preocupação com a natureza disruptiva do comércio global acompanhou o movimento em direção a uma maior abertura. Mas o momento atual também oferece oportunidade. Considere se o seguinte cenário ocorreu:
uma pausa no regionalismo; progresso em acordos multilaterais sobre meio ambiente, comércio digital e propriedade intelectual; uma recuperação moderada do crescimento econômico global e, portanto, do comércio; alguma coordenação macroeconômica; e uma mudança liderada pelos líderes do G20 de volta ao processo da OMC.
Tudo isso, apoiado por políticas que são corretamente a prerrogativa dos governos nacionais para treinar e reestruturar trabalhadores e criar redes de segurança social mais completas, poderia restabelecer um consenso positivo sobre os benefícios do comércio global para todos.
Tal resultado seria, sem dúvida, longe de um momento de Bretton Woods, mas o progresso fragmentado em algumas ou todas essas frentes nos servirá bem e proporcionará um quadro que transcenda a retórica prejudicial do protecionismo econômico instintivo. Para que isso aconteça, é necessária liderança dos mais altos níveis.
Memos globais são resumos pelo Conselho de Conselhos que reúne opiniões de especialistas globais sobre grandes desenvolvimentos internacionais.
O Conselho dos Conselhos é uma iniciativa do Conselho de Relações Exteriores.
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Estruturas de governança comercial em um mundo de cadeias de valor globais.
Na economia globalizada de hoje, a compreensão das cadeias de valor globais (GVCs) é essencial para o desenvolvimento do comércio e do investimento. Este artigo apresenta uma série de opções sobre como o sistema de comércio global pode promover a efetiva integração e atualização de países nestes GVCs.
Hoje, vivemos em uma economia globalizada e em rede liderada por fluxos de investimento. As cadeias de valor globais (GVCs) envolvem uma ampla gama de atores e instituições e abrangem um grande número de disciplinas de comércio e investimentos. Essa complexidade tornou os GVCs um desafio para os decisores políticos. Promover uma melhor compreensão das implicações do GVC a partir de uma perspectiva de desenvolvimento sustentável e de governança internacional é, portanto, uma tarefa crítica. Como contribuição para este processo, o Grupo de Peritos E15 sobre Cadeias de Valor Global, convocado pelo ICTSD e o Fórum Econômico Mundial, em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento, examinou os desafios e oportunidades que a expansão e consolidação de GVC criou para governança comercial mundial e desenvolvimento econômico. O resultado deste processo de diálogo especializado é um conjunto de opções de políticas voltadas para o futuro aqui apresentadas.
As cadeias de valor globais são um produto das reformas da política comercial combinadas com a redução dos custos de transporte e a revolução da tecnologia da informação, cujos avanços proporcionaram às empresas a capacidade de coordenar suas necessidades de produção internacionalmente. Os GVCs, muitas vezes impulsionados pelas decisões de investimento de empresas multinacionais, geralmente envolvem uma coleção de empresas localizadas em diferentes países, formando conjuntamente uma linha de produção de ligações a montante e a jusante. Enquanto os GVCs permitem que as empresas se concentrem em tarefas específicas, elas também aumentam a interdependência. Os GVC, além disso, não são uniformes em termos de governança ou incentivos. As implicações de participar (ou não) em uma cadeia de valor dependem de seu tipo e estrutura.
A fragmentação internacional da produção está criando novas oportunidades para os países em desenvolvimento, eliminando a necessidade de obter competência em todos os aspectos de um bem em particular. A integração em GVCs também é freqüentemente associada ao aumento do investimento estrangeiro direto (IDE) e aos spillovers do conhecimento para a economia local. Mas essas oportunidades trazem novos desafios.
Primeiro, as evidências existentes tendem a mostrar que a maioria das redes de produção são orientadas para a região e concentradas em torno de três centros: América do Norte, Europa e Ásia Oriental. Isso representa um desafio para os países em desenvolvimento localizados longe dos clusters industriais. Em segundo lugar, a política comercial, particularmente os acordos comerciais preferenciais (PTA), desempenha um papel importante na formação de GVCs. Em terceiro lugar, para os governos dos países em desenvolvimento que procuram maximizar os benefícios da participação do GVC, uma grande preocupação foi capturar no mercado interno uma maior parcela de valor agregado, subindo a cadeia. Isso levou a exigir uma combinação de políticas industriais horizontais e direcionadas para lidar com as falhas do mercado e garantir resultados de desenvolvimento mais sustentáveis da participação da IED e do GVC.
Duas implicações políticas podem ser extraídas das considerações acima e da experiência recente em economias em desenvolvimento e emergentes. Primeiro, a integração e a atualização em GVCs dependem em grande parte da reforma da política interna, e essas políticas vão além dos instrumentos de política comercial definidos de forma restrita. A qualidade das instituições e infra-estruturas gerais, a formação de capital humano e os incentivos para investidores e empresas que operam na economia local são todos facilitadores. Para os países que desejam usar a "tecnologia GVC" como um mecanismo para o desenvolvimento, um regime de importação aberto é importante, minimizando as fricções comerciais e melhorando a conectividade são críticas e o aumento das capacidades de absorção para gerar benefícios dinâmicos da atração de IED é a chave. Em segundo lugar, em uma economia globalizada, haverá spillovers internacionais provocados por políticas domésticas ou pela operação das próprias cadeias de valor. Esses spillovers podem incluir empresas líderes que abusam de posições dominantes ou podem resultar da concorrência entre regimes nacionais de incentivo destinados a atrair IED.
Os analistas geralmente concordam que a estrutura normativa atual de muitos acordos comerciais pode estar insuficientemente equipada para responder otimamente à realidade de redes de produção fragmentadas. As regras da OMC ainda operam em silos verticais. Uma abordagem mais integrada que considera a aplicação horizontal de disciplinas em diversas áreas, tais como transparência, padrões, concorrência, compras e investimentos tanto em bens como em serviços, pode oferecer uma abordagem alternativa à governança comercial, mais em linha com o mundo da produção e do comércio em rede .
Além disso, a ausência de um conjunto coerente de disciplinas multilaterais sobre o investimento representa uma fraqueza cada vez mais flagrante no sistema internacional. Existem também outras disciplinas horizontais, em particular relacionadas com o movimento de pessoas físicas, bem como com a política de concorrência. Enquanto isso, iniciaram-se iniciativas importantes de natureza plurilateral, com impactos potencialmente significativos no desenvolvimento de GVCs. Estas incluem negociações sobre o Acordo de Comércio de Serviços em Plurilateral e ambiciosos esquemas mega-regionais como a Parceria Transpacífica e a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento.
Em vista desses desenvolvimentos, algumas opções políticas para uma governança comercial melhorada relevantes para as cadeias de valor globais são apresentadas abaixo. O primeiro conjunto de recomendações centra-se em opções para informar o design das políticas domésticas para a integração e atualização do GVC. Eles visam contribuir para uma melhor compreensão do funcionamento dos GVCs, promover o diálogo e fortalecer as capacidades governamentais. O segundo conjunto de opções políticas prevê possíveis passos para uma agenda informada sobre a cadeia de suprimentos para futuras negociações comerciais.
Informando o design das políticas domésticas para a integração e atualização do GVC.
As ferramentas de conhecimento devem ser desenvolvidas e aprimoradas para promover uma compreensão mais empírica e sofisticada das operações da GVC no comércio internacional. O comércio de indicadores de valor agregado (TiVA) deve ser ampliado e pode constituir a base para uma colaboração mais estreita entre a OCDE, OMC, organizações internacionais e bancos de desenvolvimento na análise do impacto de GVCs nos padrões de comércio e investimentos.
Uma "Plataforma de Desenvolvimento de Cadeia de Valor Global" independente e neutra poderia ser estabelecida e projetada como um mecanismo de câmara de compensação sobre as dimensões de comércio e desenvolvimento das GVCs e como um fórum para o diálogo político. A plataforma poderia atender a quatro funções: operar como um portal de pesquisa sobre os impactos de desenvolvimento de GVCs; fornecer informações aos decisores políticos sobre o funcionamento de GVCs; identificar as barreiras enfrentadas pelas empresas nos países em desenvolvimento; e estabelecer uma rede mundial de especialistas em desenvolvimento GVC.
Podem ser estabelecidos "conselhos de cadeia de suprimentos" específicos para analisar cadeias de suprimentos em setores específicos. Os conselhos, compostos por empresas privadas, funcionários comerciais e reguladores, seriam encarregados de duas áreas principais de trabalho: realizar estudos de mapeamento em redes de produção específicas; e identificando sua estrutura de governança e as restrições regulatórias.
Com base nas propostas acima mencionadas, uma opção seria convocar uma "Cúpula da Cadeia de Suprimentos" que reúna governos e atores do setor privado para compartilhar experiências e análises geradas pela Plataforma de Desenvolvimento da GVC e os conselhos da cadeia de suprimentos.
Rumo a uma agenda informada da cadeia de suprimentos para futuras negociações comerciais.
Um programa de trabalho horizontal sobre GVCs poderia ser estabelecido na OMC para explorar áreas onde disciplinas comerciais poderiam ser ajustadas ou desenvolvidas. Isso ajudaria a concentrar as discussões na OMC no conjunto de questões abrangentes que envolvem o funcionamento das cadeias de suprimentos em uma perspectiva de governança de política comercial.
Outra recomendação seria explorar a necessidade de novos arranjos de cooperação internacional para abordar possíveis externalidades negativas ou spillovers resultantes de ações unilaterais e políticas domésticas que buscam promover a integração do GVC.
Finalmente, as negociações comerciais futuras devem adotar uma abordagem informada em cadeia de suprimentos que integre bens, serviços e investimentos em gramas específicos de atividades produtivas associadas a um determinado setor ou cadeia de valor. As mudanças de paradigma no comércio mundial e no investimento provocado pelas cadeias de suprimentos e pelas economias em rede global deverão refletir-se na adoção de uma abordagem holística para a futura elaboração de regras.
Prioridades e próximas etapas.
O primeiro conjunto de opções políticas não exige mudanças institucionais na OMC ou outros acordos comerciais, mas contribui para o intercâmbio de idéias em torno de uma agenda estruturada. O segundo conjunto de uma agenda informada da cadeia de suprimentos implica mudanças na forma como os fóruns de negociação internacionais existentes funcionam ou realizam negociações. Essas opções de natureza mais sistêmica podem ser direcionadas ao longo de um horizonte temporal mais longo.
Desenvolver e aperfeiçoar ferramentas de conhecimento exigiria um compromisso de organizações como a OMC, a OCDE, a UNCTAD, o CCI, o Banco Mundial e os bancos regionais de desenvolvimento para expandir o conjunto de dados TiVA, trabalhar com as autoridades nacionais para desenvolver dados de entrada e saída e elaborar relatórios regulares sobre o funcionamento de GVCs. Muitas dessas organizações já incluíram a questão da GVC como uma área de foco principal de suas pesquisas. Em janeiro de 2018, a OMC lançou novos perfis estatísticos sobre GVCs para 61 economias, reunindo um conjunto de indicadores sobre o comércio que ocorrem dentro dos GVCs.
A criação de uma "Plataforma de Desenvolvimento GVC" é mais ambiciosa e deve ser conduzida por um consórcio de instituições de pesquisa política ou organizações intergovernamentais (ou uma combinação de ambas). Esta recomendação está sendo realizada atualmente na forma do novo Centro de Pesquisa sobre Cadeias de Valor Global que o governo chinês estabeleceu em Pequim e que começou a operar oficialmente no início de 2018. Muitas organizações internacionais e universidades se inscreveram como parceiros nesta iniciativa , o que certamente irá avançar a compreensão das implicações de GVCs para o desenvolvimento.
Os "conselhos da cadeia de suprimentos" podem ser liderados por analistas de comércio, mas devem ser compostos principalmente por empresas privadas cujas informações de insumos e negócios seriam essenciais no mapeamento de como o processo de rede opera em um setor específico. Um consórcio de organizações intergovernamentais poderia estabelecer e convocar a "Cúpula da Cadeia de Abastecimento". A cúpula deve obter o buy-in e o apoio do setor privado.
Em relação ao segundo conjunto de opções, o primeiro passo para iniciar uma agenda informada sobre a cadeia de suprimentos para negociações comerciais futuras consistiria na discussão sistemática e sistemática na OMC sobre as implicações de GVCs para a governança do comércio internacional através da criação de um trabalho programa sobre cadeias de valor e desenvolvimento. O processo deveria ser iniciado a partir de dentro e liderado por um grupo de membros interessados da OMC.
As opções sobre os novos acordos de cooperação internacional e a adoção de uma abordagem da cadeia de abastecimento nas negociações são mais ambiciosas e exigem um amplo consenso entre os membros da OMC. Dada a diversidade de pontos de vista, avançar em uma base plurilateral pode ser uma via viável. Alternativamente, alguns países podem escolher usar acordos preferenciais como campo de testes para novas disciplinas. Os atuais acordos comerciais mega-regionais que estão sendo negociados ou foram concluídos (o TPP, TTIP e RCEP) têm o funcionamento de GVCs como um dos seus objetivos ao projetar disciplinas comerciais relevantes.
Autor: Sherry Stephenson, Senior Fellow, Centro Internacional de Comércio e Desenvolvimento Sustentável (ICTSD).
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Acordos mega-regionais e governança comercial global: garantindo abertura e inclusão em um sistema cada vez mais complexo.
Os acordos comerciais mega-regionais corroem a centralização da OMC e trazem riscos significativos para os países excluídos das negociações. A comunidade internacional deve identificar maneiras de minimizar esses riscos e encontrar maneiras de garantir que esses negócios comerciais possam, em vez disso, ser uma fonte de novas oportunidades, mesmo para países que estão fora desses negócios.
O principal desafio para os decisores políticos no comércio internacional nos próximos anos será garantir que os acordos mega-regionais e plurilaterais complementem, em vez de prejudicar o sistema multilateral de comércio. O aumento das associações seletivas entre os membros da OMC, visando uma integração mais profunda de suas economias, mudou fundamentalmente a dinâmica das negociações comerciais a nível global. A 10ª Conferência Ministerial da OMC, realizada em Nairobi em dezembro de 2018, produziu apenas resultados limitados. Enquanto os Estados Unidos e a União Européia pediram a conclusão da Ronda de Doha, os países em desenvolvimento e emergentes expressaram o desejo de manter a agenda viva. As expectativas agora são que a política de comércio global será cada vez mais negociada em grupos menores.
Como os novos "principais locais de governança comercial global para questões além da OMC", [1] mega-regionais causaram preocupações generalizadas. A Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP), a Parceria Transpacífica (TPP) e o Acordo de Serviços Comerciais Plurilaterais (TiSA) foram sujeitos a um intenso debate. Esses acordos mostraram-se muito mais sensíveis à legitimidade do que os acordos passados porque eles visam cada vez mais a harmonização da gestão de riscos, ao invés de se concentrar exclusivamente na eliminação de políticas protecionistas tradicionais. Embora suas implicações para as economias participantes tenham sido discutidas amplamente e publicamente, os efeitos sobre os países excluídos receberam muito menos atenção. Os riscos que esses acordos trazem para os excluídos podem, no entanto, ser significativos e potencialmente contrários aos objetivos comerciais internacionais globais.
Os países em desenvolvimento são especialmente susceptíveis de serem negativamente afetados pela crescente regionalização das relações comerciais e por uma liberalização de mercado cada vez maior fora da OMC. Com os Estados membros divididos sobre o futuro da Rodada de Doha e os negociadores que ainda estão lutando para se encontrar na paisagem de negociação pós-Nairobi, os países devem priorizar a discussão e a identificação de formas de minimizar os riscos desses acordos para países terceiros tanto quanto possível. Reduzir os efeitos negativos sobre terceiros é absolutamente crucial para aliviar os medos de marginalização e evitar a criação de blocos comerciais concorrentes por parte dos excluídos. Também será fundamental garantir a compatibilidade das mega-regiões com o sistema multilateral de comércio.
Para responder a este desafio, a comunidade internacional deve discutir novas estratégias e modelos comerciais. Ao delinear formas de abrir mega-regionais e reduzir os riscos para os países em desenvolvimento, este artigo espera contribuir para um debate mais frutífero nas próximas negociações comerciais.
Os riscos para os países em desenvolvimento.
A criação de mega-regionais implica que os países serão tratados de forma menos equitativa no futuro. Os efeitos dependem do grau de diversificação do mercado de produtos e exportação, bem como a capacidade desses países para entrar na competição por parcerias comerciais regionais com suas próprias iniciativas. Os pobres países em desenvolvimento excluídos das mega-regionais são susceptíveis de sofrer perdas no comércio e na competitividade, principalmente devido à erosão das preferências. Caso as mega-regionais reorientem os fluxos comerciais, esses países também poderiam ter acesso mais difícil ao capital e à tecnologia.
Além disso, as iniciativas mega-regionais fora da OMC poderiam reduzir ainda mais a influência dos países em desenvolvimento nas negociações comerciais. No passado, os países em desenvolvimento se uniram na OMC para buscar a liberalização do mercado que corresponde aos níveis de desenvolvimento nacional. As negociações em subgrupos limitam esse tipo de coalizão, o que permite que as economias avançadas joguem parceiros comerciais concorrentes uns contra os outros. O resultado é semelhante ao que os países em desenvolvimento experimentaram na época anterior ao aumento das potências emergentes, quando não conseguiram defender seus interesses em um fórum de comércio multilateral contra as grandes economias.
Os países em desenvolvimento que não querem ficar atrás de seus concorrentes exportadores sentem pressão crescente para concordar com a liberalização em mais e mais áreas abrangidas por acordos mega-regionais. A TPP confronta os países em desenvolvimento com questões que, até agora, não figuram de forma proeminente no nível multilateral. Isso inclui compromissos em direitos de propriedade intelectual, empresas estatais e comércio eletrônico. Por exemplo, alguns dos países em desenvolvimento afetados pelo melhor acesso ao mercado do Vietnã para os EUA, como o Paquistão ou o Bangladesh, poderiam decidir se juntar à TPP para proteger suas indústrias competitivas de exportação, apesar de não estar realmente preparado para adotar muitas das disposições do acordo e não tendo tido oportunidade de ajudar a moldá-lo.
Os riscos são mais baixos para as potências comerciais emergentes como Brasil, Índia e China. Devido à sua influência econômica e política, esses países podem entrar na competição por parcerias comerciais regionais. A China já está buscando uma mega-regional no Pacífico, a Parceria Econômica Regional Abrangente (RCEP). Nessa situação, é importante que TTIP e TPP não sejam percebidos como uma tentativa de contrabalançar a crescente influência das economias emergentes. O aumento da concorrência para as esferas de influência política e econômica que resulta em um sistema cada vez mais complexo de regras comerciais e padrões regulatórios não só prejudicará os países em desenvolvimento, como também aumentará os custos para os exportadores da UE e dos EUA.
Formas de aliviar os riscos.
As ações para criar mega-regionais regionais abertas podem ser divididas em três categorias. Primeiro, as mudanças que podem ser implementadas unilateralmente pelas partes negociadoras para garantir a abertura. Em segundo lugar, disposições que permitem a adesão total ou parcial por países terceiros. Terceiro, ações a nível multilateral que reafirmam a centralidade da OMC.
A responsabilidade de criar mega-regionais ao mesmo tempo em que as implicações mais amplas para o sistema de comércio internacional são principalmente as partes negociadoras. O escopo e o design dos acordos comerciais serão cruciais para determinar seus efeitos em países terceiros e no sistema internacional. Isso inclui regras de origem abertas (RoO), a liberalização do acesso ao mercado em uma nação mais favorecida (NMF) e a extensão da cooperação regulatória a terceiros.
As mega-regiões fornecem uma base para a harmonização dos quadros das RoO entre os parceiros comerciais. O potencial do TTIP para moldar as abordagens da UE e dos EUA sobre as regras de origem tem sido repetidamente reconhecido. Producers everywhere would benefit from a simplification and standardisation based on a liberal definition of RoO. In order to ensure that developing countries can maintain or enhance their position in value chains, the threshold at which inputs are considered of domestic origin should be set as low as possible. Options for cumulation could also protect existing production networks and supply chains.
Liberalisation of market access on a MFN basis should be considered in services trade and public procurement. While full integration of markets might require a deeper convergence of regulatory regimes feasible only among a subset of countries, the literature suggests that countries could reap more benefits if agreements are not exclusive, but rather open to all parties able to satisfy the regulatory requirements within the integrating area. For procurement regimes that already benefit from considerable foreign competition, such as in Europe, the benefits of preferential reform may also be ambiguous and even adverse because of the traditional concerns about trade creation and diversion.
Regulatory cooperation will account for most of the benefits in mega-regional agreements like TTIP and is of particular concern for third parties. The extension of mutual recognition of norms and technical standards to non-member country producers should therefore be discussed as a strategy for alleviating potential negative effects: this would occur if companies from third countries were allowed to sell throughout the mega-regional provided they meet the standard of any one of the members in the agreement. This type of regulatory cooperation can already provide one step towards accession.
Negotiating parties will also need to determine accession rules for future participants. South Korea and the Philippines have, for example, already expressed their interest in joining TPP. Negotiating separate agreements with all participants of the mega-regional, or, alternatively, upgrading existing agreements to the mega-regional’s standard might not be feasible for outsiders. While the planned upgrade of the EU-Mexico trade relationship could align their bilateral agreement with TTIP, the same might be more difficult with regard to TPP, where countries would need to negotiate or update multiple agreements. This strategy would also represent an isolated response that does not decrease the risks for developing countries in an asymmetric bargaining position. Apart from full accession, membership requirements for developing countries could vary depending on their levels of development.
An explicit accession clause would be the most comprehensive way to open mega-regionals to interested parties and to acknowledge their stake in preferential access to the involved markets. Accession, however, comes at a price: candidates would have relatively little influence on the agreement’s substantive provisions. Comparable to WTO access, the scope of renegotiations will be limited mainly to market access issues – an offer that is unattractive to many countries, especially those with political or economic clout. For developing countries benefiting from unilateral preference schemes, the demands for liberalisation would simply be too high. The role of “rule-taker” would only be acceptable to a small group of countries that have already negotiated their own bilateral trade agreements with one or all parties in the mega-regional and remain deeply interdependent with these markets – for example, countries of the European periphery to TTIP. In this regard, accession is clearly inferior to multilateral negotiations.
Developing countries which consider one or more of the mega-regional’s members an important trade partner may, however, be interested in partial accession. Similar to the WTO and North-South agreements, asymmetric liberalisation should mean that fewer and less demanding obligations would apply to developing countries in areas like services, competition, and investment. This could also include regulatory cooperation, which would increase transparency and allow third country producers to participate in the standard-setting process. In the case of TTIP, for example, third parties could negotiate an accord that is confined to the implementation of a narrower set of rules and regulations – comparable to multilateral sector-specific agreements negotiated in the 1990s. Below this threshold, some authors suggest that third parties might also react unilaterally by adopting regulatory standards equivalent to those in TTIP.[2] This could represent a first step to prepare their economy for a mutual recognition agreement with the EU and the US. Because it would only pertain to “some” and not all rules in the agreement, this strategy would allow third parties to secure a core area for autonomous decision-making.[3] Again, this process will only be attractive to countries satisfied with rule-taking.
Responses on the multilateral level.
In the absence of options for active participation, excluded parties – heeding the not-so-subtle announcements of policymakers on both sides of the Atlantic, who argue that TTIP and TPP should set rules for global commerce – will be incentivised to pursue their own liberalisation projects. This can happen both within and outside the WTO; rather than creating competing mega-regionals, third countries could embrace a variable geometry approach in the WTO.
Plurilaterals would be especially desirable relative to mega-regionals as long as they are MFN-based and smaller developing countries, including least developed countries, also benefit from the agreements. However, in the absence of commitments to openness and inclusiveness by present-day mega-regionals, restraint by third parties seems unlikely. The members of TiSA remain unwilling to open up their agreement as long as there is no critical mass of countries backing the agreement. Including China in these negotiations, which has recently been supported by the European Parliament, would certainly bring the agreement closer towards multilateralisation and would probably incentivise more countries to join the negotiations.
In light of the “persistent and fundamental divisions on our negotiating agenda”[4] after the Nairobi ministerial, member states increasingly aim at delivering on parts of the Doha agenda in a piecemeal fashion based on a “critical-mass subset of countries willing to move faster and farther.”[5] This implies that the WTO’s consensus rule would be broken and members would thereby forego any potential compromise on the most contentious issues that hold up the negotiating process. On the other hand, there are good reasons to assume that the areas in which members would be able to bridge their differences would be the same with or without Doha. In fact, the increasing interest of developed countries to discuss new issues such as investment and digital trade at the WTO level suggests that it might not be possible to sustain the multilateral system the way it currently is. Given the reluctance of poorer countries to shift the focus away from development, selective agreements between interested members with or without MFN become increasingly likely.
Ideas on the WTO’s role in managing the rise of mega-regionals remain modest. The Nairobi Ministerial Declaration instructs the WTO’s Committee on Regional Trade Agreements to discuss the systemic implications of RTAs for the multilateral trading system. With regard to the WTO’s nature as a member-driven organisation, reform proposals are often limited to traditional conceptions of international organisations as forums for the collection and dissemination of information to member states. The goal of transforming the current provisional transparency mechanism for regional trade agreements into a permanent mechanism, reaffirmed in paragraph 28 of the Nairobi Declaration, can be seen as a step in this direction. A similar idea is the creation of a “Transparency Exchange Mechanism”, a database where trade liberalisation efforts at various levels will be stored which Mavroidis suggests as part of his vision of a WTO 2.0.[6] Previous work by other authors also supports the formation of an “RTA Exchange” – an annual forum and interactive website where information and research on trade agreements is pooled and accessible.
Few proposals go further and, for example, suggest a mechanism that supports third parties in voicing their interests and concerns. Mortensen proposes a “reform [of] the current mechanism of overseeing, scrutinising and permitting the formation and continued operation of FTAs.”[7] He acknowledges, however, that given the sensitivity regarding sovereignty among the WTO membership, “it is unlikely that the WTO will ever be equipped with an effective and autonomous capacity to conduct self-initiated reviews of the notified FTAs.” In this regard, the unilateral actions by negotiating parties outlined above become even more critical.
The future of the WTO hinges on its ability to come to terms with recent developments. Richard Baldwin recently issued this warning:
“Without reform that brings existing RTA disciplines under the WTO’s aegis […], the trend towards eroding WTO centricity will continue and possibly take it beyond the tipping point where nations ignore WTO rules since everyone else does. There is the risk of drifting back towards a 19th century ‘Great Powers’ world.” [8]
Policymakers engaging in the next phase of international trade talks should heed this warning. If mega-regionals’ risks for third countries are not addressed in time, perceptions of competing bilateralism could spread further and the creation of rivalling trade blocs accelerates, Baldwin’s “tipping point” will be looming rather sooner than later.
At present, the WTO and individual members certainly cannot stop the frontrunners that strive for deeper integration with selected trade partners. However, what we need to do in a multi-speed system is to bridge and enlarge the clusters of deep integration with the slower-moving members. Most importantly, this involves minimising the risks for developing countries ensuing from mega-regional agreements.
Author: Fabian Bohnenberger, Master student in Public Policy at the Hertie School of Governance, and Research Assistant at the Global Public Policy Institute (GPPi), Berlin.
This article was selected as part of the TDS Bridges Writing Competition. For more information please see the following link: tds. ictsd/tds-bridges-writing-competition.
[1] Baldwin, Richard. 2018. “4.3 The Systemic Impact”. In: World Economic Forum. Mega-regional Trade Agreements. Game-Changers or Costly Distractions for the World Trading System?, 8, 25-27.
[2] Aggarwal, Vinod D. and Simon J. Evenett. 2018. “An Open Door? TTIP and Accession by Third Countries”. In: The Politics of Transatlantic Trade Negotiations. TTIP in a Globalized World (edited by Jean-Frédéric Morin et al.), 93-102, Burlington, VT: Ashgate.
[4] Azevêdo, Roberto. 2018. “WTO members secure “historic” Nairobi Package for Africa and the world” https://wto/english/news_e/news15_e/mc10_19dec15_e. htm.
[5] Dadush, Uri. 2018. “5.1 Potential Responses to Mega-regionals by Excluded Countries”. In: World Economic Forum. Mega-regional Trade Agreements. Game-Changers or Costly Distractions for the World Trading System?, 28-30.
[6] Mavroidis, Petros C. 2018. “Let’s Stick Together: The TTIP, the WTO and the WTO 2.0”. In: The Politics of Transatlantic Trade Negotiatons. TTIP in a Globalized World (edited by Jean-Frédéric Morin et al.), 151-158, Burlington, VT: Ashgate.
[7] Mortensen, Jens L. 2018. “WTO Oversight over Bilateral Agreements: From a Notification to an Examination Process?” In: The Politics of Transatlantic Trade Negotiatons. TTIP in a Globalized World (edited by Jean-Frédéric Morin et al.), 159-172, Burlington, VT: Ashgate.
New powers in the club: the challenges of global trade governance.
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Análise de políticas baseadas em pesquisa e comentários de economistas líderes.
21st century regionalism and global trade governance.
How will global trade governance evolve in the 21st century? This column introduces a new CEPR Policy Insight arguing that 1) trade today is radically more complex than last century 2) 21st century trade demands are currently being met by “21st century regionalism”, not the WTO, and 3) this regionalism has quite different implications for world trade than the traditional thinking suggests.
The last time multilateral trade rules were updated, Bill Clinton was in his first term of office, data was shared by airmailing 1.4 megabyte HD floppy disks (few people had email), cellphones looked like bricks and calling costs were measured in dollars per minute. Trade mostly meant selling goods made in a factory in one nation to a customer in another. Simple trade needed simple rules – a fact reflected in both multilateral and regional trade agreements.
Today’s trade is radically more complex. The revolution in information and communication technologies fostered an internationalisation of supply chains which created a nexus between trade, investment, and services which is at the heart of so much of today’s international commerce.
This “21st century trade” is far more complex and complex trade needs complex rules – particularly as protectionism has more places to hide (Evenett 2018). As the WTO was otherwise occupied, the incipient governance gap was filled by uncoordinated developments elsewhere – primarily in deep regional trade agreements, bilateral investment treaties, and autonomous reforms in emerging economies. The resulting package of deeper disciplines – what could be called “21st century regionalism” – requires new thinking.
This column introduces a new CEPR Policy Insight that marshals several sets of facts into an argument that:
today regionalism is qualitatively different to that of the 1990s; the traditional building-stumbling-block approach and Vinerian economics on which it is premised are not up to the job of analysing this new regionalism; and 21st century regionalism has quite different ramifications for the world trading system than 20th century regionalism did.
In a nutshell, 21st century regionalism is not primarily about preferential market access as was the case for 20th century regionalism; it is about disciplines that underpin the trade-investment-service nexus. This means that 21st century regionalism is driven by a different set of political economy forces; the basic bargain is “foreign factories for domestic reforms” – not “exchange of market access”. As 21st century regionalism is largely about regulation rather than tariffs, regulatory economics is needed rather than Vinerian tax economics. Finally, 21st century regionalism is a serious threat to the WTO’s centrality in global trade governance, but not for the reason suggested by the old building-stumbling-block thinking. 21st century regionalism is a threat to the WTO’s role as a rule writer, not as a tariff cutter.
Why the difference matters.
The rise of 21st century regionalism is not yet a disaster for the world trade system. It has fostered unilateral tariff cutting and this has kept trade liberalisation booming despite the WTO’s slow progress. But the present course of events seems certain to undermine the WTO’s centricity – regional trade agreements (RTAs) will take over as the main loci of global trade governance. Over the past ten years, WTO members have “voted with their feet” for the RTA option. Without a reform that brings existing RTA disciplines under the WTO’s aegis and makes it easier to develop new disciplines inside the WTO system, the RTA trend will continue, further eroding WTO centricity and possibly taking it beyond the tipping point where nations ignore WTO rules since everyone else does (see Baldwin 2008 and Baldwin and Carpenter 2009).
This scenario runs the risk that global trade governance drifts back towards a 19th century Great Powers world. In the best of cases, the WTO would continue to thrive as the institution that underpins 20th century trade flows. The Marrakech agreements would form a “first pillar” of a multi-pillar trade governance system. All the new issues would be addressed outside the WTO in a setting where power asymmetries are far less constrained. This is what has happened with the bilateral investment treaties – they established a parallel system of disciplines without substantially undermining the WTO’s authority on Marrakech disciplines. But this is not the only scenario. It is also possible that the WTO’s inability to update its rules gradually undermines the authority of the Dispute Settlement Mechanism.
If the RTAs and their power asymmetries take over, there is a risk that the GATT/WTO goes down in future history books as a 70-year experiment where world trade was rules-based instead of power-based. It would, at least for a few more years, be a world where the world’s rich nations write the new rules of the road in settings marked by vast power asymmetries. This trend should worry all world leaders. In the first half of the 19th century, attempts by incumbent Great Powers to impose rules on emerging powers smoothed the path to humanity’s greatest follies – the two world wars.
Referências.
Professor of International Economics, Graduate Institute, Geneva; President of CEPR; Vox Editor-in-Chief.
